13个城市确定开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，广东佛山市为试点城市之一。图为佛山市禅城区罗南村。近日，国土资源部与住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《试点方案》），确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展相关试点。在房地产市场调控的关键时期，近期各地围绕培育和发展住房租赁市场连续出台了一系列相关政策，此项试点理所当然地引起了社会广泛 关注。

 

 

 

因此， 要坚持以农村集体经济组织自行开发运营为主的原则，由农村集体经济组织从租赁收益中向村民分红，以此补偿利益受损的村民，从而兼顾政府、农村集体、村民和承租户的利益。

 

 

 

《试点方案》提出，“集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租”。尽管明确了“只租不售”的原则，但尚缺乏对租赁期限的规定。相比而言，城镇国有土地出让是有偿、有限期的。如果可以无限期租赁农村集体土地上的租赁住房，不仅与出售无异，而且会引发许多负面问题。比如，一些社会资本可能与农村集体经济组织合谋，无限期地租赁农村集体建设用地，将建设的租赁住房用于出租。这种做法虽然没有违反《试点方案》的相关规定，但会刺激农村集体建设用地上的房地产开发风潮，与促进房地产市场平稳健康发展的导向相背离。 建设租赁住房既是中央要求，又符合超大和特大城市住房发展的实际。但是，建设主体、建设方式以及区位分布等问题都不甚明确，需在实践中进行探索。由于租赁住房用地的出让收益与出售型住房用地的出让收益有一定差距，作为经济理性的基层政府，有动力尽量将租赁住房建在工业园区的生活配套用地和集体建设用地上，以减少土地出让收益的损失，而将国有土地通过“招拍挂”方式出售以获得更高溢价。在农村集体建设用地使用管理受到严格控制的背景下，相关部门推动利用农村集体建设用地建设租赁住房的试点，正好给城市政府拓宽用途使用农村集体建设用地提供了依据。如果这种逻辑成立，那么不少城市可能会借建设租赁住房的名义扩大农村集体建设用地规模，而这又将与《试点方案》的要求相背离。 在需求端，租赁往往被视为一种过渡性的住房选择，有时甚至被视为一种无奈之举。国家统计局上海调查总队公布的“外来农民工城市购房意愿专项调查”显示，2015年有近四成受访外来农民工有城市购房意愿，其中近半打算在上海购房。而不打算在城市购房的受访外来农民工中，有62.7%的人是由于经济因素（收入不稳定、缺乏首付款、担心付不起月供等）。可以想见，没有多少人会因为能租房居住而不选择购房。 第二， 存量房屋与增量房屋的关系。在超大和特大城市的农村，房屋出租已是非常普遍的现象,上海工业土地出售，租金收入早就是村民重要的收入 来源。目前推行试点，必然会新建一定规模的租赁住房。在租赁需求给定的情况下，租赁房源增加，租金涨幅必然被抑制，甚至在一些区域还可能出现回调。这对承租户而言是增加福利，但对出租房屋的村民而言是利益受损。如果缺乏相应补偿措施，受损的村民会抵制租赁住房的建设，这会不利于试点工作的顺利推进。

 

《试点方案》提出的试点内容主要有四个方面：完善试点项目审批程序；完善集体租赁住房建设和运营机制；探索租赁住房监测监管机制；探索保障承租人获得基本公共服务的权利。在试点推进过程中，有几个重要问题值得 关注。 《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发[2016]39号）提出，充分发挥市场作用，调动企业积极性，通过租赁、购买等方式多渠道筹集房源，提高住房租赁企业规模化、集约化、专业化水平。通过规模化和专业化发展，不仅能增加租赁住房的有效供应，而且能改善承租人的租赁体验，提高居住水平,上海工业土地出租。

 

为寻找既有充足供应又负担得起的住房，许多外来务工人员只有在这些城市城乡结合部的农村房屋中落脚。之后，大规模城市化进程催生了土地产权情况多样的“城中村”，一些地方的城郊集体用地上更是出现了“小产权房”。但是，在城镇国有土地与农村集体土地实行分类管理的制度框架中，农村房屋出租管理一直处于灰色地带，而“小产权房”则被认定为违反了土地用途管理制度。 第四， 只租不售与用途管制的关系。《土地管理法》规定，只有三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地：乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅。对这三类用地的范围，相关法律和政策都有明确界定,上海仓库出售。对于《试点方案》提出的利用集体建设用地建设租赁住房，应明确其类属，即是属于乡镇企业，还是属于乡（镇）村公共设施和公益事业建设。

 

三、推进试点需 关注的几个重点问题 为落实相关要求，国土资源部印发了《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》（国土资电发[2011]53号），明确提出“严禁擅自利用农村集体土地兴建公共租赁住房”。主要内容是：“各地要严格执行国务院《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号），坚决制止乱占滥用耕地的建设行为，严禁擅自利用农村集体建设用地兴建公共租赁住房。对于商品住 房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市，确需利用农村集体建设用地进行公共租赁住房建设试点的，城市人民政府必须按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则，制订试点方案，由省级人民政府审核同意，报国土资源部审核批准后方可试点。未经批准，一律不得利用农村集体建设用地建设公共租赁住房。” 上述政策中提到的“商品住 房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市”，显然是指北京、上海。2012年，国土资源部批复这两个城市作为集体建设用地建设公租房首批试点城市。北京陆续启动海淀区唐家岭、朝阳区平房乡、昌平区北七家等5个试点项目；上海在闵行区七宝镇启动了试点探索。

 

为了破解“购租失衡&rdquo,上海厂房出租;的矛盾，近期从供给侧和需求侧都出台了不少政策措施。在供给侧，北京、上海和深圳等城市先后公布了租赁住房的供应目标，上海推出了只租不售的租赁住房用地，若干城市启动了推进租赁市场发展的试点工作。在需求侧，国家有关部门在政策文本中提出要稳定租赁关系，保护承租人合法权益，广州等城市则明确提出“购租同权”的概念，另有一些城市打算对部分符合条件的承租人发放租赁补贴。这些措施的效果都将在我国住房租赁市场的发展实践中得到检验。

 

 

 

第三， 集体收益与专业化运营的关系。为了维护权利人的合法权益，应确保农村集体经济组织自愿实施、自主运作，坚持由集体经济组织自行开发运营为主。但是，这些农村集体经济组织毕竟不是专业的住房租赁企业，在开发运营方面不具备规模化、集约化、专业化的优势。

 

一、政策演进的轨迹 要推动住房租赁市场发展，无法绕开土地问题。

 

但是，在一些城市，由于规划与土地管理不够严格，陆续出现了将农用地转为建设用地、非法批准建设用地、建设“小产权房”用于出售等问题，并且在一段时期有蔓延上升之势。为此，国务院办公厅在2007年专门下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，提出严格执行土地用途管理制度、严格规范使用农民集体所有土地进行建设、严格控制农村集体建设用地规模、严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为、严格土地执法监管等要求。其中，特别强调，“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。

 

 

利用农村集体建设用地建设租赁住房的试点，是在新型城镇化背景下建立健全房地产市场平稳健康发展长效机制的重要探索。 这段重要讲话提出了“一个宗旨”（实现住有所居）、“两大重点”（规范住房租赁市场、抑制房地产泡沫）、“三种方式”（分类调控、地方为主、多策并举）、“四项要求”（以满足新市民住房需求为主要出发点、以建立购租并举的住房制度为主要方向、以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障），是理解近阶段房地产市场发展政策的重要指引。